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对此，亨廷顿写道：各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式的不同，而在于政府统治程度的高低。

比如，哈耶克认为，每个人总是自我偏好和自我利益的最好诠释者，因此个人对自己事务的决策是最有效的。在2011年初，当时的全国人大常委会委员长吴邦国做了一个专题报告，认为中国特色社会主义法律体系已经形成。

在近当代，一个比较成功的顶层设计是美国的建国者对美国政体的设计。{37}中央和地方政府在决策中的信息不对称有两个层面的涵义：其一，相比较接地气的地方政府而言，执政高层对地方治理的方方面面了解更少。典型的案例是湖南省在2008年颁布施行的《湖南省行政程序规定》。对于执政党来说，她目前的一项重大革命工作是防止社会矛盾聚集而导致的新一轮暴力革命。当然，上述就发挥中央和地方政府两个积极性的制度建设，只是一种针对当下体制现状的阶段性建议。

⋯⋯我们会提供一种新的、第二代关于联邦制的经济理论。不到一切均可能失去的时候，执政集团的普通成员会为了自己的短期利益而蚕食这块公有地，从而造就执政集团自己的公有地悲剧。典型的案例是湖南省在2008年颁布施行的《湖南省行政程序规定》。

在其不朽的政治学经典著作《论美国的民主》中，托克维尔也指出了一个类似的道理：如果只有大国而无小国，人类无疑会更加自由和幸福。这些中央的意见显然对广东的改革有指导意义，尽管并没有广东省的改革那样细致而明确。这一点早已经被思想家们所认识。当然，在自上而下的法律改革中，行动者不仅仅包括设计者，还包括变法的执行者。

二、法治建设的顶层设计 从国家角度看，法治建设的最重要动力机制是执政者为了谋求与改善其政权合法性，并实现国家的富裕与强大，而大规模进行的变法运动。也因此，通过法制来实现政治活动的有序化很容易在高层达成共识。

再次，尽管目前在全国层面还没有成型的法治政府考核指标体系以及如何对政府官员的法治GDP进行考核的方式，深圳市、杭州市余杭区等地方性的数年制度实验已经积累了很多的经验，而广东省于2013年6月1日开始实施的《广东省法治政府建设指标体系（试行）》和《广东省依法行政考评办法》将继续提供宝贵的经验。这种综合性的变革，不仅仅包含了立法、执法和司法的改革，还可能涉及更为敏感的党政关系。{60}但是，法律制度只能是一种正式制度，因此草根力量不可能是任何法律改革的完成者，而只能是推动者和参与者。{27}如何通过政府的努力来释放（法治的）制度红利，事实上也是当前理论界和政府所关注的热点问题。

{8}中国政府随后发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书认为新中国成立以来特别是改革开放30多年来，中国的立法工作取得了举世瞩目的成就。现有的实验性立法就存在这个问题，也就是某部法律一旦变成全国立法之后，地方政府就失去了针对这部法律再实验的机会。这种双重性也是我们在后文呼吁重视中央和地方政府的两个积极性的根本原因。当然，整体性治理危机通常是启动顶层设计的必要条件，并不等于说执政者一定会认真对待或者及时发觉致命的整体性治理危机。

{47}同样是实验性立法，地方政府可以是受中央政府的委托进行，但也可以是自己主动策划而进行的实验。三、法律发展的中间变革 上文的分析告诉我们，即便只考虑国家在走向法治中的角色，自上而下的改革——尤其是顶层设计的改革——既不是一个能够完全解释中国过去法律发展的描述型模型（descriptive model），也不是一个能够为未来改革提供完美解决方案的指导性模型（prescriptive model）。

当下关于走向法治的事业，将是执政者能否认真对待这个古老政治智慧的又一块试金石。因为，至今中国的治理结构还没有摆脱一放就乱、一收就死的悖论。

{14} 在本文中，结合已有的研究，我们试图从两个维度来观察这些动力：一个维度是国家-社会关系的维度，另一个维度是国家内部的中央-地方关系维度，然后把两者结合起来看，以便对推动中国实现法治的动力机制有更全面的了解。例如，江平把过去三十多年的法律改革路径称为法律实验主义。在本文中，上包括上述两种含义，即，在组织上包括中央政府和中共中央委员会。——顾炎武《亭林文集》 我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。在法律改革上，也不例外。但是，在美国人于1787年在费城制宪会议最终选择现有政体之前，他们为此曾经付出了很多代价——如果当时没有独立之后所采取的邦联制所带来的亡国问题，1787年美国宪法要么会推迟很多年出现，要么是另外一个模样。

第三部分进而结合政治经济学者对当代中届中央-地方关系的最新研究成果，系统说明中间变革的内涵，以及与一些类似概念的异同。在2011年初，当时的全国人大常委会委员长吴邦国做了一个专题报告，认为中国特色社会主义法律体系已经形成。

{7}但是，至今还鲜有文章对中国地方政府所引领的法律变革做一个系统的理论提升与归纳，阐释此类变革的机制，分析其对过去三十多年中国法律发展的影响以及对未来走向法治的政策涵义。法律制度，尤其是同经济发展相关的法律制度，在被当作刺激经济发展的杠杆来使用，并作为副产品得到了有益的改革。

文章的最后部分将简要总结本研究。在企业里，经理人并不天然服务于股东的利益。

就像著名经济学家吴敬琏先生所言，顶层设计存在被误读的问题。这意味着，对于大部分的执政集团的成员来说，政权是一个政治公有地。必须提及的是，无论是中央通过顶层设计来激励地方的制度创新动机，还是地方政府在此种激励机制之下实施创新，都必须依赖于明确的法律授权，并遵循程序法定的最基本法治原则，否则中央或者地方政府都可能以法治的名义去破坏法治。部分强制性统一实施事实上妨碍了地方政府进行制度再实验和再改革的机会。

在这个关键的历史时刻，国家在正确方向上的作为可以使之前三十多年的法律建设工作得到法治巩固（consolidation of rule oflaw）的效果。其具体的体现是实验性立法，也就是由地方政府先行先试。

{34} 而且，关于顶层设计的一个相关悖论是，尽管我们期待顶层能够时刻把握机会去启动有效改革，但是执政高层只有面对整体性治理危机时才启动顶层设计具有一定的内在合理性。在未来的法治建设中，对于中央政府、地方政府和社会/市场力量这三种力量而言，顶层设计、中间变革和底层运动将分别是它们影响并推动中国法律体系变迁的主要动力机制。

个人和社会组织的用法，可以体现为多种形式。在经验上，执行者对应的则是在中央和地方各级政府的人大、法院、检察院、司法行政、法制办公室等从事法律工作的官僚们。

在最日常的层面，随着法律规则的普及，人们会越来越多地谈论法律，按照法律的要求去安排自己的生活与工作，并用法律思维来规范自己与他人之间的关系，并且有时会诉诸诉讼来解决问题。{32}事实上，自始至终，中国政府在法律改革中的工具主义取向依然是人们质疑中国能否最后走向法治的最重要原因。比如，在上述《广东省法治政府建设指标体系（试行）》发布之前，广东省的深圳市已经在2008年制定和实施了《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，因此可以推断广东省的改革吸取了深圳市的经验。这个辩证法不仅出现在人民共和国的缔造者毛泽东和后来的领导人讲话中，也更早地出现在华夏先贤顾炎武等人的著述中，也出现在诸如托克维尔这样的外国思想家中。

当地方性改革成功时，这种经验可以被其他地方借鉴，也可以上升为国家层面的法律制度。最经常的情况是，一向毫无怨言彷佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人民，一旦法律的压力减轻，他们就将它猛力弃。

它的最终目的是为大国的法治道路创造一个政策市场，并同时推动一个主权国家辖区之内的同法治建设相关的政治市场与思想市场。这些事件也表明，法治已经成为国家和社会力量试图控制的前沿阵地。

换句话说，地方政府官员为了自我利益最大化而参与政治竞标赛本身是中性的，而对社会最终产生积极或者消极的后果取决于高层激励机制的合理性。合理的制度设想还应当包括针对未来中央与地方关系的更长期规划。